Minggu, 01 September 2013

Hak Menjadi Anggota Partai Politik bagi PNS dari Persfektif Hak Asasi Manusia



Oleh Ajarotni Nasution
A. Pendahuluan
Kedudukan dan peranan Pegawai Negeri Sipil (PNS), sangat penting dan menentukan dalam setiap kegiatan pemerintahan. PNS sebagai abdi negara, abdi masyarakat, pelaksana pemerintahan dituntut untuk menyelenggarakan pembangunan dalam mencapai tujuan nasional.
Peranan PNS yang begitu besar perlu memperoleh pembinaan. Pada masa Demokrasi Liberal, PNS kurang mendapat perhatian. Karena saat itu ada permainan politik yang tidak wajar dari partai politik/golongan tertentu, sehingga menimbulkan kekacauan  di bidang kepegawaian. Akibatnya, sering terjadi di antara pegawai yang satu kantor, tetapi tidak satu partai/golongan, terdapat suasana saling curiga mencurigai, saling mencari kesalahan dan sulit menciptakan suasana kerja sama. Pada hal kerja sama merupakan salah satu unsur penting dalam suatu organisasi. Banyak perkerjaan terlantar dan menimbulkan ketidakpuasan masyarakat. Akibat selanjutnya, timbul hierarki disiplin dan loyalitas ganda, yaitu di satu pihak ia harus tunduk kerpada atasannya, di lain pihak ia harus tunduk pula kepada pimpinan partai politik. PNS dalam kondisi apapun sebenarnya tetap melaksanakan tugas, kewajiban dan peranannya.
Pada masa Demokrasi Terpimpin, banyak PNS yang ikut menjadi pemain dalam politik. Sebagai reaksi terhadap permainan politik dan untuk memulihkan kekompakan PNS sebagai aparatur pemerintahan dan pembangunan, Presiden mengeluarkan Perpres Nomor 2 Tahun 1959 tentang Larangan Keanggotaan Partai Politik Bagi Pejabat Negara Warga Negara Republik Indonesia. Perpres tersebut dikeluarkan dengan maksud selain untuk membatasi kebebasan berserikat PNS, juga agar PNS tidak berlarut-larut dalam permainan politik. Perkembangannya kemudian menjadi lain, PNS makin terpecah belah. 
Selain itu, Perpres tersebut juga bermaksud untuk memulihkan kekompakan PNS sebagai aparatur negara, abdi negara dan abdi masyarakat dalam melaksanakan pemerintahan dan pembangunan. Pemerintah beranggapan bahwa ketidakstabilan pada masa Demokrasi Liberal, karena penerapan sistem pemerintahan parlementer yang diikuti oleh sistem multi partai, juga PNS yang seharusnya sebagai aparatur pemerintah, justru menjadi politikus atau ikut bermain politik. Puncak krisis politik pada era Demokrasi Terpimpin adalah terjadinya gerakan G30S/PKI yang hendak merobohkan NKRI. Adanya gerakan ini  memberikan pengalaman pahit yang akhirnya dapat diketahui  di antara yang terlibat ada PNS.
 Sejak berakhirnya gerakan G 30 S/PKI, Orde Baru mulai menyusun suatu tatanan yang bertekad untuk mengamalkan Pancasila dan UUD 1945 secarta murni dan konsekwen. Orde Baru akan mengadakan penataan lembaga-lembaga negara yang dikembalikan kepada fungsi semula sesuai dengan UUD 1945.
Melihat kondisi tersebut, Orde Baru memandang perlu mengambil langkah-langkah guna menciptakan keutuhan dan kekompakan PNS. Orde Baru juga menyadari dengan melarang PNS untuk berpoliti, berarti hak-hak PNS dibatasi. Sehubungan dengan itu, Orde Baru berusaha untuk menyatupadukan PNS dan memperjuangkan hak PNS untuk berserikat dalam partai politik.
Gagasan untuk mempersatuan PNS sudah dimulai sejak pembentukan KORPRI berdasarkan Keputusan  Presiden Nomor 82 Tahun 1970. Tindak lanjut kebijakan untuk keberhasilan KORPRI, pemerintah mengeluarkan Kepres Nomor 63 Tahun 1999 dengan maksud  mempersatukan PNS untuk kembali  ke peranan semula, yaitu sebagai aparatur pemerintah, abdi masyarakat dan abdi negara
Pada masa Orde Baru, dukungan  KORPRI terhadap  pemerintahan sangat besar. Ini tidak dapat dipungkiri, tetapi pemberian dukungan ini menimbul ekses kecemburuan  dalam kehidupan partai politik.  Ekses ini terjadi karena dukungan KORPRI terhadap Golkar. Dengan dukungan KORPRI, Golkar selalu menjadi  partai pemenang dalam setiap pemilihan umum.
Bersamaan dengan semangat reformasi,  kedudukan PNS dikembalikan kepada keadaan semula, yaitu tidak lagi menjadi mesin permainan politik. Keanggotaan PNS  dalam partai politik akhirnya diatur tersendiri dalam Peraturan Pemerintah Nomor 5 Tahun 1999 yang kemudian diubah dengan Peraturan Pemerintah Nomor 37 Tahun 2004 tentang Larangan PNS Menjadi Anggota Partai Politik. Peraturan pemerintah ini dikeluarkan dengan maksud  agar PNS bersikap netral dalam partai politik.
Dari uraian latar belakang di atas, dapat diketahui  bahwa pemerintah pernah memberikan kebebasan kepada PNS menjadi anggota partai politik pada masa Demokrasi Liberal, pernah juga melarang tetapi dalam realitas PNS tetap ikut bermain politik pada masa Demokrasi Terpimpin, pernah juga PNS hanya mendukung salah satu kekuatan politik pada masa Orde Baru, dan pada era reformasi PNS benar-benar bersikap netral dalam partai politik. Melihat realitas tersebut, persoalannya adalah  apakah sikap netral PNS dalam keanggotaan dan kepengurusan partai politik di Indonesia tidak bertentangan dengan  hak asasi manusia.
B. Keanggotaan Partai Politik dan Hak Asasi Manusia
Kebebasan untuk berserikat dan berkumpul  merupakan hak asasi manusia. Kebebasan bersertikat, biasanya dalam bentuk organisasi. Untuk dapat berperan aktif dalam pemerintahan salah satunya melalui organisasi. Jadi organisasi merupakan realisasi kebebasan  berserikat dan berkumpul bagi warga negara. Kebebasan berorganisasi itu merupakan alat  untuk melakukan kegiatan bagi warga negara dalam mencapai tujuan.
Secara universal jaminan terhadap kebebasan berserikat dan berkumpul diatur dalam pasal 20 Deklarasi Universal Hak Asasi Manusia (DUHAM) yang menyatakan bahwa setiap orang mempunyai hak atas kebebasan berkumpul dan berpendapat; tidak seorang jua pun dapat dipaksakan memasuki salah satu perkumpulan. Kebebasan berserikat dan berkumpul merupakan hak asasi manusia (HAM) yang bersifat universal.
Pengertian hak konstitusional dengan hak-hak hukum  warga negara harus dibedakan. Hak konstitusional adalah hak yang dijamin di dalam dan oleh UUD, sedangkan hak-hak hukum timbul berdasarkan jaminan undang-undang dan peraturan perundang-undangan di bawahnya. Setelah ketentuan HAM diadopsi dengan lengkap dalam UUD 1945, pengertian tentang HAM dan hak asasi warga negara dapat dikaitkan dengan pengertian “constitutional rigths” yang dijamin dalam UUD 1945. Selain itu, setiap warga Negara Indonesia juga memilki hak-hak hukum yang lebih rinci dan operasional yang diatur dengan undang-undang atau peraturan lain yang lebih rendah. Hak-hak yang lahir dari peraturan di luar UUD disebut hak-hak hukum (legal rights), bukan hak konstitusional (constitutional rights) (Jumly Asshiddiqqie, 2009 : hal 432)
Kebebasan berserikat dan berkumpul sudah diadopsi dengan lengkap dalam UUD 1945, maka secara resmi telah menjadi hak konstitusional warga negara Indonesia. Pasal 28 UUD 1945  menetapkan bahwa kemerdekaan berserikat dan berkumpul, mengeluarkan pikiran dengan lisan dan tulisan dan sebagainya ditetapkan dengan undang-undang. Atas dasar itu, maka pengaturan yang berpotensi menerobos atau bahkan melanggar hak asasi manusia, temasuk mengenai organisasi partai politik, haruslah dilakukan melalui sebuah proses demokrasi, yaitu dalam berupa undang-undang yang dibentuk bersama oleh DPR dengan Presiden.
Menurut Philipus M.Hadjon, ide negara hukum (rechtstaat) cendrung ke arah positvisme hukum, yang membawa konsekwensi bahwa hukum harus dibentuk secara sadar oleh badan pembentuk undang-undang. Pembentukan undang-undang pada dasarnya dimaksudkan untuk membatasi kekuasaan pemerintah secara tegas dan jelas. Pada sisi lain, pembentukan undang-undang dimaksudkan untuk melindungi hak-hak dasar. Di samping itu, usaha pembatasan hak-hak dasar ternyata juga dengan menggunakan instrumen undang-undang. Karena instrunmen utama di dalam negara hukum adalah undang-undang (dalam Sri Hartini : 2008 , hal 65).
Dasar hukum adanya kebebasan berserikat, khususnya organisasi partai politik, adalah Undang-Undang Nomor 3  Tahun 1975 tentang Partai Politik dan Golongan Karya, yang kemudian diubah menjadi Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1985. Kemudian pada masa reformasi diatur di dalam Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2008 tentang Partai Politik, yang mengalami perubahan menjadi Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2011.
Rumusan pengertian partai politik, menurut Pasal 1 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2011, adalah organisasi yang bersifat nasional dan dibentuk oleh sekelompok warga negara Indonesia secara sukarela atas dasar kesamaan kehendak dan cita-cita untuk memperjuangkan dan membela kepentingan politik anggota masyarakat, bangsa dan negara, serta memelihara keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia berdasarkan Pancasila dan UUD Tahun 1945. Dengan demikian organisasi  partai politik menjadi sarana untuk menyalurkan pendapat dan pikiran bagi warga negara. Warga negara Indonesia dapat berperan aktif dalam memantapkan persatuan dan kesatuan bangsa. Organisasi politik pun diharapkan dapat memberikan pendidikan sehingga para aggota dan pengurusnya ikut secara sadar berperan aktif dalam mewujudkan pembangunan nasional.
Keanggotaan dan kepengrusunan merupakan syarat mutlak untuk berdirinya suatu organisasi partai politik.  Pasal 2 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2011 tentang Partai Politik menetapkan bahwa partai politik  didirikan dan dibentuk oleh paling sedikit 30 orang warga negara Republik Indonesia yang telah berusia 21 tahun atau sudah menikah dari setiap provinsi dengan menyertakan 30% (tiga puluh perseratus) keterwakilan perempuan dalam kepengurusan tingkat pusat, tingkat provinsi dan kabupaten/kota. Dengan demikian organisasi politik merupakan sarana untuk menyalurkan pendapat dan pikiran bagi warga masyarakat. Setiap warga Negara sangat berperan dalam meningkatkan keikutsertaan secara aktif dalam rangka memantapkan persatuan dan kesatuan bangsa serta menjamin keberhasilan pembangunan . Sejalan dengan dengan usaha ini setiap warga negara berkesempatan untuk ikut berperan dalam organisasi partai politik yang dipilihnya.
Selanjutnya, Pasal 14 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2011 menetapkan bahwa warga negara Republik Indonesia dapat menjadi anggota partai politik apabila sudah berumur 17 (tujuh belas) tahun atau sudah/pernah menikah. Status keanggotaan bersifat sukarela, tidak diskriminatif dan terbuka bagi setiap warga negara Indonesia yang meyetujui AD dan ART partai politik yang bersangkutan. Anggota mempunyai hak dalam menentukan kebijakan serta hak memilih dan dipilih. Sementara kewajibannya adalah  mematuhi dan melaksanakan AD dan ART serta berpartisipasi dalam kegiatan partai politik yang bersangkutan.
Berdasarkan kriteria keanggotaan partai politik tersebut, setiap warga negara dapat menjadi anggota dan pengurus organisasi partai politik. Hal ini berarti Pegawai Negeri Sipil (PNS), yang juga sebagai bagian dari warga negara, dapat menjadi anggota atau pengurus partai politik. Banyak kalangan yang menginginkan agar PNS tidak diikutsertakan di dalam partai politik. Keinginan agar PNS bersikap netral dalam organisasi partai politik adalah wajar, karena pengalaman semasa Orde Baru, PNS melalui KORPRI, diarahkan menjadi pendukung atau mesin politik Golongan Karya (Golkar).
Pada masa Orde Baru terdapat berbagai permasalahan dalam pelaksanaan sistem pemerintahan. Salah satunya adalah pola pikir dalam struktur pemerintahan yang menitik beratkan pemegang kekuasaan ada di tangan birokrasi pemerintah, sehingga rakyat, sebagai unsur utama demokrasi, tidak bisa melakukan pengawasan. Penguasa Orde Baru menyalahgunakan kekuasaan untuk menguasai struktur birokrasi.dengan konsep monoloyalitas. Semua PNS memihak dan memperkuat sistem sentralisasi pemerintahan.
Konsep monoloyalitas ternyata berdampak negatif terhadap penataan dan pembinaan kepegawaian. Dengan menjadi anggota KOPRI, tidak ada pilihan lain, PNS hanya memihak kepada kepentingan golongan politik yang memerintah. Kemampuan PNS semakin berkurang dari yang diharapkan dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat. Mutu pelayanan kepada masyarakat menurun, PNS kurang professional, pengisian jabatan sering tidak berdasarkan  kemampuan yang diperlukan. Masih banyak lagi permasalahan akibat penerapan sistem monoloyalitas pada masa Orde Baru.
Untuk mengantisipasi, agar pengalaman masa Orde Baru tidak terulang, pemerintah pada era reformasi, berupaya untuk memprioritaskan terwujudnya sistem pemerintahan yang demokratis, bersih, dan berwibawa. Keterpurukan ekonomi Indonesia pada saat itu, menjadi awal timbulnya kesadaran untuk menata kembali sistem pemrintahan. Salah satunya adalah mewujudkan tata pemerintahan yang baik dan demokratis. Untuk ini perlu perhatian khusus untuk mereformasi penataan PNS.
C.         Netralitas Pegawai Negeri Sipil dan Partai Politik
UUD 1945 amandemen, telah memberikan dasar-dasar penyelenggaraan negara dan penataan kehidupan berbangsa yang demokratis. Hal itu tercermin dalam  Pasal 1 ayat (2) UUD 1945, yang menyatakan bahwa kedaulatan  adalah di tangan rakyat dan dilakukan menurut Undang-Undang Dasar. Kemudian penegasan Indonesia sebagai negara hukum terdapat dalam Pasal 1 ayat (3) yang menyatakan bahwa negara Indonesia adalah negara hukum. Prinsip dasar negara hukum yang demokratis itu diwujudkan dalam bentuk pengakuan dan jaminan terhadap hak asasi manusia yang esensial dalam proses demokrasi, pengaturan mekanisme pemilihan wakil rakyat dan jabatan-jabatan publik sebagai perwujudan kedaulatan rakyat, serta penataan lembaga-lembaga negara berdasarkan prinsip chack and blancd (Jimly Asshiddiqie : 2008, hal 377).
Adanya kebebasan dalam sistem politik, merupakan konsekwensi pengakuan hukum atau konstitusi atas hak asasi manusia dalam kehidupan kenegaraan. Kebebasan mengeluarkan pendapat dan pikiran merupakan indikasi bahwa suatu negara menjalankan demokrasi. Setiap negara yang mengaku sebagai negara hukum yang demokratis harus memasukkan aspek peranserta aktif rakyat dalam konstitusinya yang dilandasi persamaan dan kebebasan. Kemerdekaan  ini dapat dilakukan melalui kebebasan untuk berserikat atau berkumpul, yang merupakan bagian dari hak asasi manusia. Dengan demikian setiap warga negara dijamin untuk berserikat dan berkumpul, salah satunya melalui partai politik.
Pada era Orde Baru, ketentuan yang mengatur PNS berkaitan dengan partai politik adalah Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1985 tentang Partai Politik dan Golongan Karya. Dalam pasal 8 ayat (2) menetapkan bahwa  (a) PNS dapat menjadi anggota Partai Politik dan Golongan Karya dengan sepengetahuan pejabat yang berwenang; (b) PNS yang memegang jabatan-jabatan tertentu tidak dapat menjadi anggota Partai Politik   dan Golongan Karya, kecuali dengan izin tertulis dari pejabat yang berwenang. Ketentuan pasal 8 asyat (2) ini,  secara normatrif memberikan kebebasan kepada PNS untuk menjadi anggota Partai Politik dan Golongan Karya, namun secara realistis izin tersebut menjadi permasalahan hukum tersendiri. Pemberian izin  pada masa Orde Baru sering disalahgunakan oleh pejabat yang berwenang. Izin digunaka sebagai alasan penolakan dengan alasan mengganggu pelaksanaan tugas.
Pada masa reformasi, hal yang berkaitan dengan PNS dalam partai politik pun menjadi hangat dibicarakan, akhirnya timbullah kebijakan tentang netralitas PNS. Kabinet reformasi pemerintahan BJ Habibie berupaya akan melakukan reformasi di segala bidang. Dalam rangka reformasi di bidang politik, pemerintah ingin mewujudkan kehidupan politik yang lebih demokratis dan menciptakan pemerintahan yang baik, berwibawa dan bersih, termasuk meninjau kembali  kedudukan PNS dalam organisasi partai politik.
Adanya keinginan mereformasi PNS dalam partai politik, karena PNS sebagai tulang punggung bangsa. PNS seharusnya tidak menjadi kekuatan politik suatu partai, tetapi melayani dan mengayomi masyarakat. Pemerintahan Orde Baru menjadikan PNS sebagai alat politik dan kekuatan politik Golkar. Apabila PNS menjadi pedukung satu kekuatan politik, maka dapat dipastikan dalam melaksanakan tugas dan fungsinya tidak akan nertal. Keinginan untuk menjadikan PNS bersikap netral dalam keanggotaan dan kepengurusan partai politik adalah wajar. Mengingat selama Orde Baru berkuasa, KORPRI selalu menjadi mesin politik Golkar dan sebagian besar keanggotaan KORPRI adalah PNS
Berdasarkan kenyataan tersebut, memang sebaiknya PNS itu besikap netral dalam partai politik. Netralitas PNS pada saat ini sangat diperlukan. Hal ini seperti yang dinyatakan Mahfud MD : Salah satu persoalan besar bangsa ini dalam kehidupan bernegara adalah persoalan netralitas PNS karena secara teoritis sulit ditemukan landasan teoritis yang dapat memberikan alasan pembenar bagi dimungkinkannya PNS  terlibat dalam kegiatan politik (Sri Hartini : 2008 : 79).

Pada era reformasi, pemerintah mengeluarkan Undang-Undang 43 Tahun 1999 tentang Pokok-Pokok Kepegawaian dan Peraturan Pemerintah Nomor 37 Tahun 2004 2004 tentang Larangan Pegawai Negeri Sipil menjadi Anggota Partai Politik,yang menetapkan bahwa Pegawai Negeri. Dalam Pasal 3 dinyatakan bahwa Pegawai Negeri termasuk PNS sebagai unsur aparatur negara harus netral dari pengaruh semua golongan dan partai politik, tidak diskriminatif dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat, dan dilarang menjadi anggota dan/atau pengurus partai politik. Pegawai Negeri yang menjadi anggota dan/atau pengurus partai politik harus diberhentikan sebagai Pegawai Negeri, baik dengan hormat atau tidak dengan hormat.
D.  Penutup
Dampak keikutsertaan PNS dalam keanggotaan dan/atau kepengurusan partai politik, pada masa Orde Lama berdampak pada stabilitas kepegawaian, karena jatuh bangunnya kabinet;   selama priode pemerintahan Orde Baru PNS dijadikan alat politik untuk mempertahankan kekuasaan; terakhir pada era pemerintahan reformasi, mengharuskan PNS bersikap nertal dalam partai politik,  karena ditakutkan PNS dijadikan sebagai alat politik.
Pada masa reformasi, pemerintah mengharuskan bersikap netral dari semua golongan dan partai politik. .Keharusan bersikap netral bagi PNS ini berdasarkan  Undang-Undang Nomor 43 Tahun 1999 tentang Pokok-Pokok Kepegawaian. Dalam Pasal 3 menetapkan (1) Pegawai Negeri berkedudukan sebagai unsur aparatur negara yang bertugas untuk memberikan pelayanan pada masyarakat secara profesional, jujur, adil dan merata dalam penyelenggaraan tugas negara dan pembangunan; (2)  dalam kedudukan dan dalam menjalankan tugasnya, pegawai negeri harus netral dari pengaruh semua golongan dan partai politik serta tidak diskriminatif dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat; (3) pegawai negeri dilarang menjadi anggota dan/atau pengurus partai politik.
Jadi, sepanjang sifatnya sementara dan tetap   mempunyai hak politik untuk memilih, dan dipilih dalam pemilihan umum, netralitas PNS dari semua partai politik memang diperlukan untuk menyelesaian konflik yang terjadi pada masa Orde Lama dan Orde Baru. Kebijakan pemerintah era reformasi yang menghilangkan hak PNS menjadi anggota partai politik,  tidak bertentangan dengan hak asasi manusia, karena pengaturan pemberian netralitas tersebut, sudah dilakukan melalui sebuah proses demokrasi, yaitu dalam undang-undang yang dibentuk bersama oleh DPR dengan Presiden.
DAFTAR KEPUSTAKAAN
Jimly Asshiddiqie, 2008, Menuju Negara Hukum yang Demokratis, P.T. Buana Ilmu Populer,    Jakarta
---------2005, Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia, Konstitusi Press, Jakarta.
Mahfud MD, 1999, Pergulatan Politik dan Hukum di Indonesia, Gema Media, Yogyakarta
Sigit Pamungkas, 2011, Partai Politik Teori dan Praktek di Indonesia, Institute for Democracy and Welfarism, Yogyakarta.
Sri Hartini, 2008, Hukum Kepegawaian di Indonesia, Sinar Grafika, Jakarta.
------------2009, Penegakan Hukum Nertalitas Pegaewai Negeri Sipil (PNS), Jurnal Dinamika    Hukum Nomor 3 September 2009, http://fh.unsud.ac.id
Peraturan Perundang-undangan
Undang-Undang Dasar 1945                                                                                                                                                    
Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2011 tentang Partai politik
Undang-Undang Nomor 43 Tahun 1999 tentang Pokok-Pokok Kepegawaian

Tidak ada komentar:

Poskan Komentar